De vrije markt stond in Nederland altijd al voorop

Over het neoliberalisme in Nederland bestaan twee misverstanden, zegt politiek socioloog Merijn Oudenampsen. Dat is bijzonder, want er is de laatste jaren veel over gepraat. Zeker sinds de crisis van 2008 is er flink kritiek geuit op het marktdenken dat de laatste decennia doordrong in de publieke sector.

Het eerste misverstand luidt dat het neoliberalisme in de jaren tachtig als on-Nederlands fenomeen vanuit de Angelsaksische wereld is binnengesluisd. Dat beeld klopt niet, volgens Oudenampsen. Al vlak na de Tweede Wereldoorlog was er in Nederland een groep economen die zich ‘neoliberaal’ noemden, en die invloed uitoefenden op met name de christen-democratische partijen. Mede hierdoor was Nederland relatief laat met de uitbouw van de verzorgingsstaat.

Volgens het tweede misverstand bestond over de neoliberale draai brede consensus tussen politieke partijen en het maatschappelijk middenveld. Onjuist, zegt Oudenampsen wederom. In werkelijkheid werd in de jaren zeventig binnen de overheid een felle strijd gevoerd tussen keynesianen en neoliberalen. Begin jaren tachtig wonnen de neoliberalen die strijd, en werden de vakbonden min of meer buitenspel gezet.

Met zijn collega Bram Mellink, met wie hij de afgelopen jaren de politieke geschiedenis van het neoliberalisme onderzocht, publiceerde Oudenampsen onlangs in verschillende wetenschappelijke tijdschriften over de twee misverstanden.

Maar wat is het neoliberalisme eigenlijk precies? Daarover kun je uren discussiëren, maar Oudenampsen en zijn medeonderzoekers hebben gelukkig een werkdefinitie: „Dat is een politiek die ervan uitgaat dat de samenleving zoveel mogelijk volgens het marktmechanisme geordend moet worden.” Het paradoxale is dat de overheid dat moet doen, zegt Oudenampsen. „Die moet economische ruimtes inrichten, productstandaarden afspreken, en de condities creëren om mensen te laten deelnemen aan de markt – bijvoorbeeld door een minimumloon in te stellen. Daarin onderscheidt het neoliberalisme zich van het vooroorlogse laisser-faire liberalisme.”

In het buitenland, met name in de Angelsaksische wereld, is het neoliberalisme uitentreuren onderzocht. Daar had het ook een duidelijker gezicht, met de Britse premier Margaret Thatcher en de Amerikaanse president Ronald Reagan als boegbeelden. Maar in Nederland bleef het relatief stil. Weliswaar is veel kritiek geleverd op de draai naar rechts die politieke partijen maakten in de jaren tachtig en negentig, maar er is weinig bekend over hoe die draai precies tot stand kwam. Ook de overeenkomsten met het naoorlogse beleid zijn onderbelicht gebleven, zegt Oudenampsen.

In welk opzicht was het Nederlandse naoorlogse beleid ‘neoliberaal’?

„Een van de theorieën achter het neoliberalisme is die van de aanbodeconomie. Daarin staat niet aanjagen van de vraag centraal, maar versterken van de aanbodzijde van de economie. Met dit soort beleid deed Nederland in de naoorlogse jaren al ervaring op. De exportmachine moest toen worden aangejaagd om de betalingsbalans in evenwicht te brengen, en daarom drukte de overheid de lonen. Dat beleid week heel erg af van de internationale keynesiaanse consensus, die ervan uitging dat de lonen gelijk opgingen met een stijging van de productiviteit.”

Pas halverwege de jaren zestig stopte Nederland met deze loonmatiging. Vanaf dat moment werd ook een genereus socialezekerheidsstelsel opgebouwd. Oudenampsen noemt dit het „keynesiaanse intermezzo”, dat ongeveer duurde van 1965 tot 1975. Toch kreeg het keynesiaanse denken volgens hem nooit helemaal voet aan de grond in Nederland. Op de ministeries van Financiën en van Economische Zaken (EZ) bleven ambtenaren sceptisch over het idee van een grote overheid.

In zijn onderzoek gaat Oudenampsen in op het gedachtegoed van een aantal topambtenaren die hun stempel hebben gedrukt op het beleid. Een van hen is Frans Rutten, van 1973 tot 1990 secretaris-generaal van EZ, destijds een machtiger ministerie dan nu. „Rutten was in zijn beginperiode al geen volbloed keynesiaan. Hetzelfde gold voor iemand als Jelle Zijlstra, begin jaren zestig minister van Financiën en in de jaren zeventig president van De Nederlandsche Bank. Je ziet dat die mensen heel snel opschuiven naar heftige kritiek op het keynesianisme aan het einde van de jaren zeventig. Ze vreesden dat door een te grote overheid de economie op z’n gat zou belanden. Zijlstra dacht zelfs dat de hoge overheidsuitgaven zouden leiden tot een dictatuur.”

Waardoor veranderden zij van mening?

„Om te beginnen door de situatie: de economie stond er slecht voor aan het einde van de jaren zeventig. Maar ook onder invloed van neoliberale economen als Milton Friedman. Dat soort invloeden vind je allemaal terug in de jaarlijkse publicaties van Frans Rutten in economentijdschrift ESB. Later zou Rutten ook zeggen dat zijn hervormingsagenda was gebaseerd op de ideeën van Friedman en Adam Smith: hij wilde een kleine overheid die zich enkel met kerntaken bezighield.”

De strijd tussen keynesianen en neoliberalen werd op een technocratische manier gevoerd, zegt Oudenampsen: bijvoorbeeld via de modellen van het Centraal Planbureau (CPB).

„Nout Wellink – later bekend als DNB-directeur, maar in de jaren zeventig nog topambtenaar bij Financiën – klaagde erover dat die modellen bezuinigen moeilijk maakten. Die waren namelijk gebaseerd op de aanname dat er door bezuinigingen minder geld rondgaat en een economische crisis harder aankomt.

„Frans Rutten richtte als hoofd van EZ een eigen denktankje op, dat als belangrijkste taak had de modellen van het CPB bij te sturen. In 1975 was het CPB met een nieuw model gekomen, het Vintaf-model, dat een causaal verband legde tussen hoge lonen en een hoge belastingdruk enerzijds, en groeiende werkloosheid anderzijds. Hieruit volgde logisch dat loonmatiging en bezuinigingen nodig waren. Maar voor topambtenaren als Rutten ging dit model nog lang niet ver genoeg.”

Bemoeiden politici zich destijds met die modellen? Joop den Uyl, zelf econoom, was toen premier van het meest linkse kabinet ooit.

„Den Uyl was heel boos over de cijfers uit het nieuwe CPB-model. Die kwamen naar boven in de zomer van 1975. Topambtenaren van Financiën zijn toen naar Friesland afgereisd om hun minister, Wim Duisenberg, op te zoeken op z’n zeilbootje. Ze hebben daar in zijn kajuit overlegd hoe het economisch beleid bijgesteld moest worden. Toen Den Uyl dat hoorde, was hij not amused. Hij zei: dit is een model met allemaal nieuwe causale verbanden die ik niet kan overzien. Nu moet ik op basis hiervan mijn politiek kapitaal gaan verspillen aan bezuinigingsoperaties!”

Hadden de landen om ons heen ook ervaring met dit soort modellen?

„Nee, dat was een vrij nieuwe ontwikkeling. Nederland liep best voorop in het denken hierover. Nout Wellink ging in 1976 zelfs naar de OESO om over het nieuwe CPB-model te vertellen. De OESO was toen nog sterk keynesiaans georiënteerd.”

Het klinkt als een nogal technisch debat. Had het ook een meer ideologische dimensie?

„Het mensbeeld erachter was duidelijk: mensen handelen vanuit welbegrepen eigenbelang. Volgens neoliberale denkers gold dit ook voor ambtenaren, die er belang bij hebben hun eigen departementen uit te breiden en dus geneigd zijn tot budgetmaximalisatie. Zo krijg je vanaf de jaren tachtig een beeld van de overheid die parasiteert op de bevolking, en dus ingesnoerd moet worden door allemaal marktgerichte prikkels in te voeren in de publieke sector.

„In Nederland werd het typisch liberale vrijemarktverhaal daarnaast overgoten met een christelijk sausje van zorgzaamheid en verantwoordelijkheidszin, omdat de bezuinigingsagenda werd uitgevoerd onder Lubbers, een CDA-premier. Conservatieven in CDA en VVD vonden dat de verzorgingsstaat had geleid tot individualisering. Door te gaan bezuinigen op die verzorgingsstaat, werden mensen gedwongen zich weer meer met hun omgeving in te laten. De participatiesamenleving zoals wij die nu kennen, heeft zijn wortels in de jaren tachtig.”

In zijn onderzoek noemt Oudenampsen 1982 als keerpunt. In aanloop naar de verkiezingen van dat jaar hadden rivaliserende commissies twee plannen opgesteld voor economische hervorming door het nieuwe kabinet. Toen CDA-leider Ruud Lubbers de verkiezingen won, koos hij het rapport van de commissie-Wagner, onder leiding van oud-Shell-topman Gerrit Wagner. Dat rapport stelde loonmatiging, deregulering en hervorming van de sociale zekerheid voor. De commissie-Schouten, die onder leiding van de christen-democratische econoom D.B.J. Schouten meer keynesiaanse maatregelen had bepleit, had daarmee de strijd verloren.

In het onderzoek besteden jullie minder aandacht aan het Akkoord van Wassenaar, dat Lubbers sloot met vakbonden en werkgevers in 1982. Is het belang daarvan overschat?

„Volgens ons is het Akkoord van Wassenaar een veel minder belangrijk moment dan tot nu toe is aangenomen. De belangrijkste beslissingen zijn door de commissie-Wagner bekokstoofd, en vervolgens integraal overgenomen door Lubbers. Dit is saillant, want het beeld van Nederland is dat we een overlegeconomie hebben en alles met consensus doen. Wat we hier zien, is dat een commissie bij elkaar komt in het huis van een voormalige Shell-topman om te bekokstoven wat het beleid wordt, buiten de vakbonden om. Dat levert een heel ander beeld op van hoe de macht werkt in Nederland en hoe de belangrijke beslissingen worden genomen.”

Had het veel uitgemaakt als er een links kabinet was gekomen in 1982?

„Als de PvdA in het kabinet was gekomen, waren we misschien dichter bij het Scandinavische model uitgekomen. In plaats van de liberale verzorgingsstaat die we nu hebben.”

Kregen kiezers iets mee van deze economische discussies?

„Kiezers waren sterk verdeeld over de bezuinigingspolitiek. Daarom besteedde de politiek veel initiatief uit aan topambtenaren. Dat zie je nu ook met het coronabeleid: politici in Nederland hebben de neiging om, als er maatschappelijke controverse bestaat, zich te verschuilen achter technocratische expertise. Daardoor werd over het neoliberale beleid in de jaren tachtig geen duidelijk publiek debat gevoerd.

„Dat is het grootste verschil met de VS en Groot-Brittannië: het debat was daar veel meer ideologisch geladen, terwijl Lubbers het bij ons had over no nonsense, de klus klaren, de nieuwe zakelijkheid. Politicoloog Hans Daalder noemde dat de paradox van de jaren tachtig: er was een nieuw ideologisch verhaal, maar dat werd apolitiek aan de man gebracht.”

De laatste jaren klinkt veel kritiek op het neoliberalisme. Is het huidige beleid nog neoliberaal te noemen?

„Er wordt al gesproken over het post-neoliberale tijdperk, maar dan gaat het vooral over de Verenigde Staten en [president] Joe Bidens investeringsagenda. In Europa geven overheden nu ook veel geld uit, maar er gaan ook stemmen op die pleiten voor een nieuwe bezuinigingsronde. In de Financial Times schreef Wolfgang Schäuble laatst dat we weer allemaal de broekriem moeten aanhalen. Het is dus nog te vroeg om te zeggen of er nu een omslag komt. Na 2008 had je ook eerst een jaar dat er keynesiaans beleid werd gevoerd. En daarna gingen we terug naar business as usual.”

Hoe gemakkelijk kan het neoliberale mens- en maatschappijbeeld worden aangepast of vervangen?

„Dat is lastig. Als je heel lang de opvatting hebt verspreid dat de markt efficiënter is dan de overheid en dat de bureaucratie haar eigen belangen dient, dan is het lastig om direct om te schakelen naar het idee van de bestuurder als dienaar van het algemeen belang. En wat het mensbeeld betreft: ik denk dat je ervan moet uitgaan dat mensen niet alleen handelen op basis van economische prikkels, maar dat is wel moeilijker te modelleren. Dat is het sterke van die theorieën die in de jaren zeventig opkomen: het zit mathematisch allemaal fantastisch in elkaar.”

Hebben burgers wel belangstelling voor dit onderwerp? In het publieke debat gaat het meer over culturele kwesties.

„Ja, dat is aanlokkelijk voor mensen, omdat je daar snel een mening over paraat hebt. Economie is ingewikkelder. Het komt ook door de technocratisering van de jaren tachtig en negentig. Vóór die tijd ging het grote links-rechtsconflict over economie, dus voor een deel was de taal van de politiek een economische. Die taal is gedeeltelijk verdwenen uit het publieke debat. Daar is een veel meer culturele taal voor in de plaats gekomen.”